點解全面禁煙反而害左青少年?

近年在街頭越多越多人嘗試電子煙、加熱煙等新興煙類產品,根據市場研究顯示,2019年單是電子煙的市場估計為193億美元,並且逐年上升。食物及衛生局遂於2019年3月提交《吸煙(公眾衞生)(修訂)條例草案》至立法會,計劃全面禁止新興煙類產品,但兩年半後歷經16次法案委員會會議,依然未有新進展,當中主要原因是局方準備不足,未能妥善回答立法會議員的質詢。局方認為,近年新興煙類產品盛行,有團體聲稱這些產品容易被青少年試用,而且禍害亦與傳統香煙相約,因此計劃通過完全禁止的方法規管。對於禁止(規管)煙類產品,教育界及醫學界自然支持越嚴越好,最好便是全面禁止。然而,

根據不同的研究指出,全球近三分之一生產的傳統煙類產品(香煙)均流入非法走私市場——通過結合全球進出口之間的差異估計,幾乎「所有」「失踪」的香煙均被走私,我們可以合理推算新興煙類產品亦將面對同類情況。一句「全面禁煙」當然贏來掌聲,但黑市販賣的煙類產品,連世上唯一全面禁煙的不丹也未能趕盡殺絕。對於打擊黑市問題上,未知教育界與醫學界又有何高見?


全面禁煙唯一「成功」國也不能禁絕黑市煙草

當提到世上最嚴格的禁煙國家,「人間淨土」不丹(Bhutan)經常為本地媒體引述。該國於2004年立法完全禁止販賣煙草,且禁止在所有公眾地方吸煙;2010年更嚴加規管攜帶煙類產品入境,凡年滿 18 歲且出示有效的身份證或護照,每人每月可攜帶 200 支香煙或 30 支雪茄或 150 克咀嚼或其他煙草產品,惟須繳交 200% 的稅——包括 100% 銷售稅和 100% 關稅。

當我們回顧不丹禁煙史時,該國早於1729年便由夏仲阿旺南傑法王(Shabdrung Ngawang Namgyal)通過煙草控制法,由此令該國廣受尊敬的王室、僧侶、長老遠離煙草。當1960年代該國開放國境時,煙草問題卻捲土重來,經過宗教、教育及立法的力量,才將煙草的禍害減至最低。

該國被世上最高的山脈包圍,交通不易令走私活動較易控制;加上該國人均收入總值只近1000美元,跨國煙草公司自然不會垂青,該國也未有煙草種植及加工產業。更莫講今日對煙類產品的稅項及禁令已封殺整個正規市場。

總括而言,不丹成為世上禁煙唯一「成功」國,只因:

  1. 交通不便增加走私活動的成本
  2. 人均收入不高跨國煙草公司缺乏興趣
  3. 幾乎禁絕煙類產品的法令(禁止正規銷售及公開吸煙)

令人可惜的是,根據2019年不丹衛生部與世界衛生組織聯合出版物《大禁令:不丹的無煙社會實踐之路》,該國的煙類黑市依然「荼毒」國民,除了一味打擊之外,政府亦一籌莫展。


紐西蘭政府承認規管電子煙有助「無煙2035」

紐西蘭的例子也許更能說明電子煙對最終實現「無煙宏願」(Smokefree)的助力。2011 年該國政府制訂了「Smokefree 2025」,旨在降低煙民數字;為了達到這項目標,該國最初亦直接將新興煙類產品拒諸國外。然而,2018年時該國衛生部(Minstry of Health)發表政策聲明,認為電子煙產品將有益於「Smokefree 2025」:

電子煙產品對公共健康的潛力,將取決於為紐西蘭約55萬名每日吸煙者提供戒煙途徑。

聲明更引述專家意見稱:

電子煙產品危害遠低於傳統香煙,但蒸氣中存在一系列有毒與致癌物質,並非完全無害。惟一般而言,其含量遠低於香煙煙霧中的同類物質含量。改用電子煙產品的吸煙者,極有可能降低他們與其社區的健康風險。


參考芬蘭煙類產品規管政策創新

世上另一個最接近「全面禁煙」的國家,便是芬蘭。上世紀末,幾乎25%芬蘭人每日吸煙。 2018年,這個數字下降至14%,電子煙使用人口則只有1%。該國自2004年開始,計劃在2030年淘汰所有煙草和尼古丁產品的目標,2040年將當地15至64歲的煙民比例由16%降至不足2%,並成為世上第一個在立法層面以「全面禁煙」為最終目標的國家。

對於煙類產品,芬蘭社會事務及衛生部(Ministry of Social Affairs and Health)以《2016年煙草法》(Tobacco Act 549/2016)規管傳統及新興煙類產品(包括氣體及液體器具):

  1. 煙類產品的器具及成份要求
    • 禁止加入香味特徵、容易給人留下印象的添加劑、興奮劑化合物或其他添加劑容易令人有充滿活力的印象、具有著色特性的添加劑、促進尼古丁吸收或吸入煙霧的添加劑等
    • 煙草商須向當局提供關於煙類產品的市場研究及消費者群體分析
    • 限制煙草排放的尼古丁、一氧化碳、焦油等
    • 電子煙及補充容器須防止兒童誤用,防止篡改、破損和洩漏,並具有重新填充不洩漏的機制。
    • 限制新興煙類產品(氣體及液體器容)相關容器的容量。
  2. 產品包裝
    • 強制標籤
    • 禁止令人引起聯想的宣傳(例如令人充滿活力)
    • 包裝內的產品數量及開口機制
  3. 產品須能夠追蹤各層的經銷商
  4. 禁止以下渠道的銷售方式
    • 銷售咀嚼煙草、鼻煙和口服煙草等
    • 向未成年人出售
    • 自動售貨機
    • 遠程銷售

《2016年煙草法》有不少創新之處,例如包括了口味禁令、禁止遠程銷售等;芬蘭亦通過提高煙草稅及合法買煙年齡至20歲,加強整體的規管力度。當地加強立法旨在針對兒童與青少年因電子煙中的「糖味」而試食——規管後芬蘭液體電子煙只能提供煙草味。此外,當地研究顯示吸煙的習慣通常由青春期「患上尼古丁成癮」而建立,長期使用這些產品對兒產發育有很大影響。

芬蘭並未一下子全面禁絕新興煙類產品,反而通過建立政策基礎,再加強公眾教育。從上述不丹的經驗可見,將產品導向黑市不啻向犯罪集團奉上兒童的健康,負責任的政府不應依賴「全禁」作為唯一手段。


「無煙香港」之路須由步步「規管」組成

食衞局長陳肇始直言「無煙香港是終極目標」,但從不丹及芬蘭可見,這場終局之戰,其實必須依賴一步步的規管組成。假如貿然全面禁煙,香港會如何解決這些即時問題?

  1. 香港海關在2021年頭八個月檢獲近 2.6 億支私煙,市值超過7億港元的黑市煙草,冠絕過去20年的數字——眾所周知,香港三面環海,陸路與內地相連,今年的數字便證明犯罪集團「只要有心,走私唔難」。全面禁止恐怕只會長進黑市,屆時如何是好?
  2. 香港設立煙草稅旨在增加市民吸煙成本,從而減低社會成本,惟煙草稅佔2018/2019財政年度的1%政府收入總額、應課稅總收入的近60%,有近63億港元。背後意味著當中養活了不同從業人員,假如全面禁煙的話,這些人的生計如何處理?

近日有本地大學醫學院提到先進經濟體如香港,市民長壽的關鍵在於控煙政策;亦有教育團體亦提到須趁本地新興煙類產品使用者少時全面杜絕。這些團體均迴避了「黑市」問題。其實不丹、紐西蘭與芬蘭正好說明妥善規管才是達致「無煙香港」的出路,這條路絕非一步登天。